Презентація на тему:
Реформа державного управління: до участі громадськості у виробленні політики

Віра Нанівська Міжнародний центр перспективних досліджень Презентація на Міжнародній конференції з питань структурних реформ 3 грудня 1999 року, м. Київ

Реформа державного управління: до участі громадськості у виробленні політики

“Операція на серці” Перед українським суспільством постала потреба проведення “операції на серці”, якою для нього буде адміністративна реформа. Для того, щоб “операція” була успішною, потрібно: Продумати, як найкраще організувати “операцію”. Проаналізувати стан “хворого”. Проаналізувати “історію хвороби” (досвід попередніх реформ в Україні).

Якими були очікування донорів щодо суб’єктів реформ Донори надають уряду рекомендації та фінансову підтримку для успішного проведення реформ. Уряд має повноваження та спроможність приймати та втілювати рішення з урахуванням наданих рекомендацій. Громадянське суспільство автоматично активізується та стане незалежним, щойно усунено повний державний контроль. Новостворений бізнес співпрацюватиме з іноземними інвесторами у відповідності до загальноприйнятих правил ведення бізнесу.

Рекомендації не враховували радянської спадщини Інституції та процеси розробки політики в Україні якісно відрізнялися від демократичних інституцій та процесів на Заході. Уряд функціонував як командно-адміністративний орган Публічний процес вироблення державної політики в Україні був відсутній. Незалежних інституцій громадянського суспільства, які б брали участь у процесі розробки політики, не існувало. Економіка функціонувала як одна величезна фабрика з адміністративним управлінням через уряд і була пронизана тіньовими зв’язками.

Якими були непередбачені наслідки рекомендованих реформ? Приватизацію було проведено без урахування існуючої тіньової економіки та без створення можливості легалізації тіньового капіталу. Приватні підприємства, кооперативи та орендні підприємства, які почали створюватися після проголошення незалежності, були повністю витіснені в процесі масової приватизації, яка проводилися під соціалістичним лозунгом “справедливого перерозподілу”. Це призвело до подальшого зміцнення тіньової економіки Дерегуляція, зосередившись виключно на боротьбі з проявами адміністративного контролю, не створила ринкову регуляторну систему, яка б забезпечувала конкуренцію, в той час, як адміністративний контроль ані зменшився, ані послабився.

Як рекомендовані реформи вплинули на уряд? Реформа державного управління спочатку взагалі не передбачалась. Стара урядова машина залишалась недоторканою. Міжнародна технічна допомога не передбачала допомоги урядові у створенні власної спроможності для розробки економічної стратегії. Робота міжнародних консультантів була спрямована на забезпечення українського уряду вже готовими рішеннями. Таким чином, донори, активно підтримуючи уряд, але не допомагаючи йому реформуватися, реально посилили вплив адміністративного апарату на розподільчі процеси. Залучення громадськості до процесу розроблення політики не планувалося. Не було підтримки в розбудові незалежних інституцій, що займалися б розробкою політики.

Висновки з минулого досвіду Рекомендовані заходи реформ не враховували радянської інституційної спадщини. Основною причиною невдач було неефективне планування реформ. Свідомо чи несвідомо, але реформи планувалися на основі соціалістичної ідеології. Замість врахувати існуючі капітали, владу, форму власності і покладатися на них як на головних союзників, їх завжди намагались витіснити і перетворювали в опозицію до реформ. Не можна впроваджувати капіталізм і демократію соціалістичними авторитарними методами. Люди не можуть чекати, поки будуть розроблені “правильні” регулювання, а заробляють гроші, де це можливо. Причинами невдач українських реформ не є українська ментальність чи “історична передвизначеність”, які нібито роблять неможливими сприйняття демократії, права власності чи справедливої конкуренції. Навпаки, саме існування тіньового сектору і в радянські часи, і сьогодні свідчить про нездоланний інстинкт підприємницької ініціативи.

Як забезпечити успішність реформи державного управління? Визначити ризики майбутніх реформ. Визначити слабкі місця Концепції адміністративної реформи. Визначити способи їх подолання.

Ризики адміністративної реформи Невідповідність плану реформи та її мети: впровадження в життя нової ролі уряду, який орієнтується на надання послуг, плекає відкрите, конкурентне середовище для підприємництва і є підзвітним та прозорим. Неусвідомлення розриву між станом пострадянського суспільства і складною структурою управління і самоуправління західних демократій: — Демократичне суспільство має багаторівневу структуру з безліччю регуляторів: від громад і місцевого самоврядування до транснаціональних компаній і виборних урядів. — Пострадянське суспільство є продуктом знищення як низових громадських форм регулювання, так і високої публічної політики та заміни їх на бюрократію та виробничі колективи. Така структура дозволяла легко маніпулювати суспільством та здійснювати “грандіозні” проекти.

Слабкі місця Концепції адміністративної реформи Концепція пропонує авторитарний механізм проведення суспільних змін: “ідеальна” картина адміністративної системи має бути адміністративними методами насаджена на реальний уряд. Досвід показує, що такі способи працювали тільки тоді, коли були супроводжувані силовими методами. Помилкою, яка закладена в Концепції, є твердження, що в результаті адміністративної реформи буде створена ефективна система державного управління. Цього не станеться, якщо в сам процес реформування не закласти повноцінні форми ефективного управління.

Чого немає в Концепції адміністративної реформи В Концепції не втілено усвідомлення того, що наше суспільство може стати демократичним, а уряд відповідальним лише в разі ціленаправленого відродження втрачених суспільних форм: публічної політики та активної участі громадськості. Забезпечення цього процесу повинно стати головним завданням державного і суспільного будівництва. Фіксація етапів просування на цьому шляху має стати головним критерієм демократичних змін.

Яка технічна допомога потрібна Еволюційним, природнім шляхом відродження суспільства може відбуватися десятки, сотні років. Для штучної відбудови та реабілітації потрібні спеціальні, точно розраховані дії та механізми. Саме у вирощуванні цих втрачених суспільних функцій - виробленні публічної політики і участі громадськості - дуже потрібною є допомога розвинених “повноцінних” суспільств. Технічна допомога у проведенні реформи повинна бути організована як спільний проект тих, хто реформує, і тих, кого реформують, як новий спосіб організації роботи, яка супроводжується навчанням.

Конструктивний досвід Світовий банк, Агентство США з міжнародного розвитку, Агентство Канади з міжнародного розвитку, Інститут відкритого суспільства підтримали пілотні проекти, які потужно демонструють успішність технічної допомоги, яка створює інституційні спроможності. Серед них: Звіт про стан економіки України; Центри досконалої політики; Голос громадськості.

Звіт про стан економіки України Вперше в історії Світового банку українські експерти в якості головних виконавців, а не джерел інформації виконали аналіз економічної політики та склали економічний звіт. Робота була проведена за міжнародними стандартами аналізу політики і була організована українською неурядовою організацією. Міжнародні консультанти на всіх етапах роботи брали участь у обговореннях, надавали коментарі, поради, тобто виконували свою “правильну функцію”.

Центри досконалої політики Інноваційний проект технічної допомоги, який був націлений на підвищення спроможності урядового апарату розробляти аналітичне обгрунтування політичних рішень. Учасники отримують нове розуміння своєї ролі бюрократа-державного службовця в умовах ринкової економіки і демократії. Міжнародний консультант організовує навчання таким чином, щоб службові обов’язки учасників аналізувалися в індивідуальних завданнях та проектах.

Проект “Голос громадськості” Через впровадження процедури опитування населення щодо якості державних послуг (яка була немислима за радянських часів) запроваджується постійно діючий механізм, що забезпечує участь громадян у процесі ухвалення політичних рішень. Створюється громадський контроль за процесом прийняття політичних рішень. Замість уповання на моральні якості державних чиновників запроваджуються процедури, норми і правила, які цей контроль забезпечують. Громади активізуються, самоусвідомлюються. Створюються постійно діючі механізми суспільної комунікації, яка має забезпечити участь усіх прошарків суспільства у виробленні стратегічного напряму розвитку держави. Владні органи отримують зворотній зв’язок суспільного бачення та розумний і дієвий механізм забезпечення підтримки громадськості, як при прийнятті рішень, так і на виборах.

Висновки Українська сторона мусить взяти ініціативу і відповідальність за планування реформ. Реформа може бути успішною лише в разі врахування зроблених помилок, рушійних сил та наявних ресурсів. Технічна допомога може стати найбільш потужним ресурсом реформи державного управління. Технічна допомога у проведенні реформи повинна бути організована як спільний проект тих, хто реформує, і тих, кого реформують, як новий спосіб організації роботи, яка супроводжується навчанням.